ابر چالش بدون دوراندیشی لازم برای حل آن‌ها:

یکی از ویژگی های کشورهای توسعه یافته ، کارآمدی و سرآمدی نظام تامین اجتماعی آن کشور ها است . اگر تعریف سازمان بین المللی کار در خصوص نظام تامین اجتماعی را مد نظر قرار دهیم که در آن تامین اجتماعی را حمایت از افراد جامعه در قبال نابسامانی های اقتصادی و اجتماعی ( پیری ، ازکارافتادگی ، بازماندگی ، بیماری ، بیکاری و … )  تعریف کرده است ، این حمایت به خوبی ازسوی نظام تامین اجتماعی این کشورها از افراد آن جامعه صورت می پذیرد .

در ادبیات و نظریات توسعه اقتصادی ، ارتباط تنگاتنگی و دوسویه ای بین توسعه اقتصادی ، و توسعه نظام تامین اجتماعی بیان می شود بنحویکه هر چه یک کشور از لحاظ اقتصادی توسعه یافته  تر باشد ، از لحاظ تامین اجتماعی نیر نظام توسعه یافته تر خواهد داشت  و متعاقبا  هر چه نظام تامین اجتماعی یک کشور پیشرفته تر باشد ، این امر منجر به رشد و توسعه اقتصادی آن کشور نیز خواهد شد . این تاثیر گذاری ناشی از کارکردهایی است که نظام تامین اجتماعی و بطور خاص بخش بیمه ای این نظام ( صندوق های بازنشستگی ) در سطح جامعه دارد . بطور خلاصه برای یک صندوق بازنشستگی کارکردهای مختلفی در سطح جامعه قایل هستند که از آن جمله می توان به کارکردهای اقتصادی ، اجتماعی و سیاسی اشاره کرد . کارکردهای اقتصادی اشاره به تجمیع منابع در این صندوق ها و باز توزیع درآمد افراد در طول دوران زندگی آن‌ها دارد . سرمایه یکی از اصلی ترین عوامل تولید در اقتصاد محسوب می شود . بدلیل فاصله بین دریافت حق بیمه و پرداخت مستمر در صندوق های بازنشستگی ، امکان تجمیع منابع و سرمایه گذاری آن‌ها در فعالیت های سرمایه گذاری وجود دارد . صندوق های بازنشستگی بدلیل حجم بالای ذخار خود همواره یکی از مهمترین فعالان و بنگاه های اقتصادی کشورها محسوب می شوند که با استفاده از ذخائر خود می توانند  تأمین‌کننده بخشی از منابع مالی مورد نیاز اقتصاد جهت انجام سرمایه‌گذاری در فعالیت‌‌های اقتصادی باشد و به‌ همین جهت همواره یکی از عناصر تأثیرگذار بر فعالیت‌‌های اقتصادی کشورها محسوب می‌شوند. از سوی دیگر این صندوق ها نقش مهمی در باز توزیع درآمد افراد در دوران زندگی آنها دارد . کارکردی که یکی از وظایف دولت ها میحسوب می شود و بخوبی توسط این صندوق ها پاسخ داده می شود . ( بطور کلی در اقتصاد سه وظیفه برای دولت مترتب می باشد که شامل “توزیع درآمد” ، “تخصیص منابع” و “تثبیت اقتصادی می باشد ) در کارکرد اجتماعی نیز تاکید بر نقش این صندوق ها در ایجاد امنیت و آرامش خاطر و روانی در نیروی کار بعنوان محور تولید در اقتصاد است . در اقتصاد تولید ناشی از دو عامل “نیروی کار” و “سرمایه” می باشد که حسب نظریات جدید توسعه اقتصادی ، سهم “عامل نیروی انسانیی تاثیر گذار تر و مهمتر از” عامل سرمایه” است .  اگر نیروی انسانی از امنیت اقتصادی ، اجتماعی و روانی لازم برخوردار نباشد نمی تواند نقش موثری در تولید و رشد اقتصادی داشته باشد . نظام تامین اجتماعی نقش مهم و موثری در ایجاد این امنیت از طریق بیمه های اجتماعی دارد و موجبات کاهش دغدغه های نیروی کار را تا حدودی فراهم می اورد . کارکردهای سیاسی نیز اشاره به مقبولیت حاکمان  نزد افراد کشور بدلیل فراهم نمودن شرایط مناسب زندگی برای مردم از طریق ایجاد و برقراری یک نظام جامع و کارآمد تامین اجتماعی دارد .

اما انجام بهینه این کارکردها منوط به وجود شرایط نرمال در نظام تامین اجتماعی و بطور خاص صندوق‌‌های بازنشستگی به خصوص از لحاظ شاخص پایداری مالی است. به عبارتی در صورتی یک صندوق بازنشستگی در شرایط مطلوبی از لحاظ پایداری مالی قرار نداشته باشد و نتواند کارکرد‌های مترتب شده برای آن را به نحو احسن انجام دهد، مسلماً قادر به ایفای نقش خود در جامعه  و انجام بهینه کارکردهای فوق ، نخواهد بود. به عبارتی دیگر، در صورتی که یک صندوق بازنشستگی از لحاظ مالی از پایداری لازم برخوردار نباشد، تجمیع بهینه منابع نیز در این صندوق صورت نخواهد گرفت و مازاد منابعی جهت تخصیص آن به فعالیت‌‌های سرمایه‌گذاری و ایجاد فرصت‌‌های شغلی جدید وجود نخواهد داشت، اوضاع وقتی وخیم‌تر می‌شود که شرایط این صندوق‌ها از نقطه سربه‌سری منابع و مصارف نیز عبور کند و وصولی‌‌های این صندوق‌ها در قالب حق‌ بیمه و درآمد سرمایه‌گذاری ، کفاف هزینه‌‌های آنها را نکند. در این شرایط به دلیل تولیت دولت بر صندوق‌‌های بازنشستگی، دولت مجبور است منابع مالی‌ای که می‌توانست در پروژه‌‌های عمرانی سرمایه‌گذاری کند (که نتیجه آن رشد اقتصادی و ایجاد مشاغل جدید است) جهت پرداخت تعهدات صندوق های بازنشستگی  به مشتریان خود، اختصاص دهد . در این راستا بر اساس نظرات کارشناسان بانک جهانی ، کسری‌‌های صندوق‌‌های بازنشستگی که عمدتاً از محل منابع عمومی، ذخائر صندوق‌ها و یا دریافت حق‌ بیمه بیشتر از بیمه‌شدگان یا کاهش سطح مزایا از مستمری‌بگیران جبران می‌شود، ضمن کاهش سطح پس‌اندازها در سطح ملی باعث انتقال منابع به مصارف جاری به‌ جای مصارف سرمایه‌گذاری می‌شود که این موضوع می‌تواند دورنمای رشد و توسعه یک کشور را به مخاطره بیندازد. بعبارتی در این شرایط صندوق های بازنشستگی بجای اینکه بدلیل کارکردهای مترتب شده برای آنها ، عامل رشد و توسعه اقتصادی شوند ، خود مخل رشد و توسعه و عامل بازدارندگی آن می شوند .

در ایران حدود ٢٠ صندوق بازنشستگی عمومی و وابسته به دستگاه های اجرایی وجود دارد که دوران ابتدایی فعالیت خود را سپری نموده اند و به دوران میانسالی و کهنسالی دوران فعالیت خود رسیده اند . یکی از ویژگی های این صندوق ها در این ایام ، بروز مشکلات مالی در این صندوق ها و عدم کفاف درآمدهای آن ها جهت ایفای تعهدات به مشتریان خود است که با توجه به لزوم ایفای تعهدات این صندوق ها به مشتریان و عدم امکان تعویق در پرداخت آن ها ( بدلیل امکان ایجاد مسایل امنیتی ) اتکاء به منابع بیرونی جهت ایفای تعهدات آتی ، از ویژگی های این صندوق ها در این ایام به حساب می آید .

شایان ذکر است در دهه های ابتدایی  فعالیت این صندوق ها ، بدلیل  فاصله  بیمه شدگان با شرایط سنی و سابقه ای بازنشستگی ، مصارف این صندوق ها در سطح پایینی قرار دارد و جریانات ورودی( منابع )  از جریانات خروجی (مصارف ) این صندوق ها در سطح بالاتری قرار دارد. پس از ان و با رسیدن بازنشستگان به شرایط بازنشستگان و با مرور زمان افزایش و تجمیع  این  مستمری بگیران در این صندوق ها ، جریانات خروجی این صندوق ها نیز افزایش می یابد تا اینکه در دهه های پنجم به بعد ، جریانات خروجی از جریانات ورودی این صندوق ها پیشی گرفته و به صطلاح  این صندوق ها به نقطه سربه سری منابع و مصارف خود نزدیک می شوند . در این ایام وابستگی این صندوق ها به منابع بیرونی افزایش یافته و جهت حفظ پایداری مالی این صندوق ها ، انجام اصلاحات در این صندوق ها ضرورت پیدا می کند . یکی از ویژگی های فعلی صندوق های بازنشستگی کشور ، رسیدن و یا عبور از نقطه سربه سری منابع و مصارف است بنحویکه از ۴ صندوق بازنشستگی عمومی کشور که بیش از ٩٠ درصد افراد جامعه را تحت پوشش خود قرار دارند ، دو صندوق سازمان تامین اجتماعی نیروی های مسلح و صندوق بازنشستگی کشور جهت ایفای تعهدات به مشتریان خود کاملا وابسته به دولت هستند و بخش اعظمی از تعهدات این صندوق ها از طریق تزریق منابع دولتی تامین اعتبار می شود . ( براساس آمار موجود بیش از ٨٠ درصد مصارف صندوق بازنشستگی کشور و بیش از ۶٠ درصد از مصارف سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح از محل بودجه عمومی دولت تامین اعتبار می شود ، حسب اظهار نظر معاون رفاه وزرات تعاون کار و رفاه اجتماعی  در سال ٩۵ ، این دو صندوق معادل ٣٧هزار میلیارد تومان جهت ایفای تعهدات خود کسری بوجه داشته اند که از محل منابع دولتی تامین اعتبار شده است ، شایان ذکر است در سنوات آتی این کسری بصورت تصاعدی در حال افزایش است . به گفته معاون رفاه وزارت خانه تعاون کار و رفاه اجتماعی در حال حاضر صندوق های مذکور  سه برابر ۱۰ سال گذشته به بودجه عمومی کشور وابسته هستند. حدود ۱۰ سال قبل، تنها ۳ درصد بودجه عمومی کشور به عنوان کمکِ زیان به این صندوق ها  تعلق می گرفت اما در سال ۹۶ این رقم به ۱۰ درصد افزایش یافته است و پیش بینی می شود در صورت ادامه این روند  و عدم انجام اصلاحات اساسی در این زمینه ، طی ۱۰ سال آینده ۴۰ درصد بودجه عمومی کشور باید به عنوان کمک زیان صندوق های بازنشستگی، صرف شود.

 در بین صندوق های بازنشستگی عمومی ،  سازمان تامین اجتماعی بعنوان بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور نیز در مرز نقطه سربه سری منابع و مصارف قرار دارد و هر چند در شرایط فعلی با اتکاء به منابع داخلی خود و یا اخذ وام یا فروش دارای های خود ، بدون اتکاء به منابع دولتی توانسته به تعهدات خود در قبال مشتریانش عمل نماید ولی این سازمان نیز در سنوات آتی نه چندان دور بدلیل عدم کفاف درآمدها نسبت به هزینه ها ، جهت ایفای تعهدات خود وابسته به منابع دولتی خواهد بود . تفاوت موضوع سازمان تامین اجتماعی با دو صندوق دیگر در این است که با توجه به بزرگی و گسترده بودن جامعه تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی در مقایسه با دو صندوق دیگر ( شایان ذکر است از حدود ١۶ میلیون بیمه شده کشور ، حدود ١٣ میلیون نفر آنها تحت پوشش این سازمان تامین اجتماعی هستند )  ، این وابستگی فشار به نسبت مضاعف تری به بودجه دولت وارد خواهد کرد و بودجه دولت را با محدودیت بیشتری مواجه خواهد کرد . بر اساس گزارش انتشاری مرکز پژوهش های مجلس شکاف نقدینگی ( کسری نقدینگی ) سازمان تامین اجتماعی در سال ١٣٩۵ حدود ٩ هزار میلیارد تومان بوده است که طبق پیش بینی های صورت گرفته این کسری تا سال ١۴٠٠ به حدود ١١٨ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. همچنین طبق پیش بینی های صورت گرفته کسری تعهدی این سازمان در سال ١۴٠٠۴ حدود ۶۶ هزار میلیارد تومان خواهد بود . این عدد به معنی آن می باشد که  در سنوات آتی نیز سازمان تامین اجتماعی همچون دو صندوق بازنشستگی دیگر جهت ایفای تعهدات خود وابسته به دولت خواهند بود ، با این تفاوت که فشار این موضوع به بودجه دولت بدلیل حجم گسترده افراد تحت پوشش این سازمان  نسبت به دو صندوق دیگر بسیار گسترده خواهد بود و بودجه دولت از این حیث با محدودیت بیشتری مواجه خواهد شد .

در بین صندوق هایبازنشستگی عمومی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان ، روستاییان و عشایر بدلیل تازه تاسیس بودن آن ( این صندوق در راستای قانون ساختار جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ١٣٨۴ تاسیس شد ) هنوز با چالش پایداری مالی مواجه نمی باشد . کلیه  صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی ( که چیزی در حدود ۴ درصد کل بیمه شدگان تحت پوششش صندوق های بازنشستگی را  شامل می شوند ) نیز از نقطه سربه سری منابع و مصارف گذشته اند و جهت انجام تعهدات خود ، وابسته به دستگاه های اجرایی مربوطه می باشند .

در مجموع بدلیل اجبار در ایفای تعهدات صندوق های بازنشستگی و عدم امکان تاخیر در ایفای آنها ، کسری این صندوق ها می بایست از طریق دولت تامین مالی گردد که با توجه به محدودیت های بودجه ای دولت از یک سود ، و افزایش تصاعدی کسری های صندوق های بازنشستگی در سنوات آتی ، تامین این کسری تنها با کاهش بودجه عمرانی کشور قابل جبران خواهد بود که با توجه به اینکه رشد و توسعه اقتصادی در هر کشور در گرو منابع تخصیص داده شده به بودجه عمرانی است ، این امر روند رشد و توسعه اقتصادی و متعاقب آن ایجاد اشتغال در کشور که در شرایط فعلی به یکی از دغدغه های اصلی کشور تبدیل شده است ، را با مشکل و چالش جدی مواجه خواهد کرد . راه کار دیگر رفع این مشکل حسب مبانی نظری صندوق های بازنشستگی و نیز تجارب جهانی در این زمینه ، انجام اصلاحات در صندوق های بازنشستگی جهت حفظ پایداری مالی آن ها  است که علی رغم وجود قوانین مقررات لازم در اسناد بالادستی کشور نظیر برنامه های توسعه ای  کشور ،  و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی کشور ، بدلیل مشکل و پیچیده بودن آن و مخالفت گروه های ذینفع در این زمینه  ، و نیز بار مالی انجام اصلاحات برای دولت ، علی رغم هشدارها  و توصیه کارشناسان در دهه های اخیر هیچ دولتی تمایلی جهت انجام اصلاحات در صندوق های بازنشستگی را نداشته است و در شرایط فعلی نیز  این الزام به دولت های بعدی انتقال پیدا کرده است .

در خصوص صندوق های بازنشستگی آنچه که واقعیت دارد این است که بدلیل لزوم ایفای تعهدات این صندوق ها به مشتریان خود از یک سود ، و نیز عدم کفایت منابع درآمدی این صندوق ها جهت ایفای تعهدات آنها ، یا می بایست بدلیل تولیت دولت بر این صندوق ها ( طبق اصل ٢٩ قانون اساسی ) این کسری توسط دولت تامین شود که به دلیل محدودیت ها بودجه ای دولت و نیز روند افزایش تصاعدی کسری منابع این صندوق ها در سنوات آتی ، تامین این کسری از سوی دولت محال می باشد ، به عبارتی تخصیص ۴٠ درصد بودجه عمومی کشور ( عدد ذکر شده توسط معاون رفاه وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی ) به صندوق های بازنشستگی جهت پرداخت مستمری آخر ماه مستمری بگیران صندوق های بازنشستگی ، اقتصاد کشور را با اخلال جدی مواجه خواهد کرد ، و یا اینکه اصلاحات در صندوق ها بازنشستگی علی رغم سخت ، پیچیده و هزینه بر بودن آن در دستور کار دولت قرار گیرد که در هر دو مورد ، اجرایی کردن آنها خود یک چالش بزرگ برای دولتمردان خواهد بود و به همین خاطر به درستی در برنامه ششم توسعه از ان بعنوان یکی از سه چالش اصلی کشور در سنوات آتی نام برده شد . نکته قابل توجه در این زمینه اینکه علی رغم ابر چالش بودن صندوق های بازنشستگی برای کشور در شرایط فعلی و سنوات آتی ، دولتمردان و تصمیم سازان کشور در عمل نه تنها هنوز به عمق فاجعه و لزوم رسیدگی به مسایل این صندوق ها پی نبرده اند و به فکر انجام  اقدامات عملی و اساسی جهت رفع مشکلات این صندوق ها بر نیامده اند بلکه با تحمیل قوانین متضاد با اصول و قوانین حاکم بر فعالیت های این صندوق ها ( که از جدیدترین آنها می توان به طرح تحول سلامت و متعاقب آن تلاش جهت  واریز سهم درمان حق بیمه به خزانه کشور اشاره کرد ) اوضاع این صندوق ها را بدتر نیز کرده اند . گذشت زمان و عدم توجه به رفع  مسایل این صندوق ها حل مشکلات این صندوق ها را در آینده مشکل تر ، پیچیده تر  پرهزینه تر  خواهد کرد و مانند بیمار سرطانی است  که اگر در همان مراحل اولیه شناسایی و درمان نشود ، درمان آن در زمان پیشرفته تر شدن بیماری مشکل تر و پرهزینه تر و شاید غیر ممکن خواهد شد  . هشدار معاون رفاه وزارتخانه تعاون ، کار و رفاه اجتماعی بعنوان متولی صندوق های بازنشستگی در کشور در این زمینه  ، وقوع تجربه مشابه یونان در ایران یعنی ورشکستگی دولت بخاظر هزینه های بالای صندوق های بازنشستگی برای دولت است .

در پایان بد نیست مصداقی از اهمیت نداشتن مسایل صندوق های بازنشستگی برای مسیولین کشوری ذکر گردد . با توجه به مشکلات اخیر سازمان تامین اجتماعی در سنوات اخیر و پس از گذشت حدود دو دهه از هشدار کارشناسان این حوزه به مسیولین و سیاستگذاران کشور در خصوص لزوم توجه به مسایل این صندوق و حل مسایل و مشکلات آن ، در پاییز سال ١٣٩۶ با تهیه گزارشی از سوی مرکز پژوهش های مجلس و متعاقب آن برگزاری جلسه غیر علنی مجلس در این خصوص ، مسایل این سازمان برای اولین بار به طور جدی در یک مرجع رسمی تصمیم گیر مورد بررسی قرار گرفت . یکی از پیشنهادات گزارش تهیه شده جهت برون رفت این سازمان از شرایط فعلی ، بازپرداخت بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی جهت رفع مشکلات نقدینگی این سازمان بود . شایان ذکر است در سنوات اخیر این سازمان بدلیل عدم کفایت درآمدها جهت انجام هزینه کردهای خود  ، محبور به اخذ وام از سیستم بانکی با نرخ های بین ٢۵ تا ٣٠ ( و حتی در مواردی بالای ٣٠ درصد ) و نیز فروش دارایی های خود مانند پالایشگاه شده است . علاوه بر آن حسب مفاد قانونی برنامه ششم مبنی بر لزوم بازپرداخت بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی ، در بند “ک” تبصره ۵ قانون بودجه سال ١٣٩۶ کشور ،۵ هزار میلیارد تومان برای سازمان تامین اجتماعی در نظر گرفته شد . با توجه به حساسیت بوجود آمده در خصوص صندوق های بازنشستگی در سطح حاکمیت ، تاکیدات کارشناسی مبنی بر لزوم بازپرداخت بدهی های دولت به این سازمان ، و نیز وجود الزام قانونی جهت بازپزداخت بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی در قانون برنامه ششم ، انتظار بر این بود که در بودجه  ١٣٩٧ کشور ، مسایل این سازمان بطور ویژه و متفاوت تر از سال های قبل ، مورد توجه قرار گیرد . اما در عمل در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس ، نه تنها خبری از بازپزداخت بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی نبود ، بلکه اثری از بند “ک” تبصره ۵ قانون بودجه سال قبل نیز نبود ، علاوه بر آن حسب بند “ز” تبصره بودجه سال ١٣٩٧ مقرر است بر خلاف روال سنوات قبل ( از ابتدای تاسیس این سازمان تاکنون ) ، و در راستای اجرای  طرح تحول سلامت ، سهم درمان از حق بیمه دریافتی سازمان تامین اجتماعی جهت انجام هزینه های درمان مستقیما به حساب خزانه کشور واریز شود که اجرایی شدن این موضوع این سازمان را از سال آتی با محدودیت بودجه ای بسیار شدیدی جهت پرداخت مستمری های  پایان ماه  مواجه خواهد کرد که مساله جدیدی به مسایل و مشکلات فعلی این سازمان اضافه خواهد کرد . بعبارتی در بودجه سال ١٣٩٧ کشور ، علی رغم تاکیدات قبلی نه تنها کمکی به حل مشکلات این سازمان از سوی دولت و مجلس نشد ، بلکه ضربه مهلک دیگری به بدن بیمار این سازمان از سوی این متولیان وارد شد  . این موضوع ناخودآگاه  آدمیزاد را یاد آن شعر معروف لسان الغیب :

ما ز یاران چشم یاری داشتیم        خود غلط بود انچه می پنداشتیم

 و یا آن حکایت معروف سعدی  :

امیدوار بود آدمی به خیر کسان    مرا به خیر تو امیدی نیست شر مرسان

می اندازد . کمترین نتیجه ای که از این فرآیند می توان گرفت این است که دولت و مجلس هنوز به عمق فاجعه صندوق های بازنشستگی کشور و خطراتی که در آینده نه چندان دور این صندوق ها بر امنیت و اقتصاد جامعه خواهند داشت ، پی نبرده اند و قرار است همچون سنوات و دهه های قبلی ، خنثی کردن این بمب عمل نکرده خطرناک ، به دولت ها و مجالس بعدی واگذار شود .

دکتر محسن ریاضی؛ معاون دفتر برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی سازمان تامین اجتماعی

منبع: ویژه نامه نوروزی هفته نامه تجارت فردا

http://www.tamin.ir/News/Item/57439/2/57439.html